【原创】中国财政70年:建立现代财政制度

2020-06-08 01:02  阅读 3 views 次



杨志勇
中国社会科学院财经战略研究院
摘要:1949年中华人民共和国成立之后,中国就开始财政制度的现代化探索。社会主义国家的现代化离不开财政的支持。在国民经济恢复时期,财政制度的统一和正常运行,支持了新生政权的稳定,促进了经济和社会的正常运行。在计划经济时代,财政制度因应时代需要,作了相应的调整。财政平衡在计划经济时代有着重要意义,财政平衡与信贷平衡、物资平衡所构成的国民经济综合平衡,是宏观经济稳定目标的体现。计划经济探索中遇到的问题,最终促成了改革开放大业。1978年十一届三中全会召开,中国进入了改革开放的新时期。适应市场化改革的要求,中国财政最初主要是放权让利,形成了与有计划的商品经济基本相适应的财政制度。1992年社会主义市场经济体制改革目标确定之后,财政制度改革进入快轨道,为构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制,对财政制度作相应改革,财政政策在宏观经济调控中扮演更加重要的角色。2013年11月十八届三中全会召开,财政改革的目标更加明确为建立现代财政制度。从此,中国按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,深化财税体制改革,重点对预算管理制度、税收制度以及中央和地方财政关系改革作了积极探索。
关键词:中国财政;当代中国财政史;现代财政制度;现代化
JEL分类号:H30;N45


中国财政70年的历程,是中国人民探索社会主义现代化强国的历程,其间虽有失败的教训,但最终我们看到“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位越来越明显,财政的作用正得到更加合理的发挥。本文着重回顾1949年以来中国财政制度的演变,并对制度演变的背景作初步分析,以期更好地理解70年来的中国财政。

一、国民经济恢复时期的中国财政
财政目标定位与国家功能紧密联系在一起。1949年中华人民共和国成立以后,在国家任务引导下的财政制度建设经历了曲折的过程。既要铲除旧政府的残余势力,又要恢复国民经济。1950年,朝鲜战争的爆发更是加重了国防负担。从1949年到1952年,财政的目标主要有二:一是应付军费开支;二是恢复国民经济。前者是更重要的,因为它关系到新政权的存亡。为了适应财政目标的要求,财力分散的格局迅速被打破,财力集中型的国家财政制度确立起来。
为完成既定的财政目标,中国进行了财政制度建设。其主要内容包括:第一,国家概算。1949年12月2日,在中央人民政府委员会第四次会议上,财政部部长薄一波作《关于1950年度财政收支概算草案编成的报告》,得到中央人民政府批准。这是新中国第一个概算,标志着新中国财政制度建设开始走上正轨。该概算的编制原则是:量入为出与量出为入兼顾,取之有度,用之得当。概算收入482.4亿斤细粮,概算支出594.8亿斤细粮,赤字112.4亿斤细粮。支出方面,军费占概算支出的38.4%;行政费占21.4%;经济建设投资占23.9%。当时的概算是以实物形式表示的,是一个非常初步的概算。
第二,统一全国税政。税收是现代国家财政收入的主要形式。统一全国税政,从制度上保证税收收入的征收和管理。1950年1月30日,政务院发布《全国税政实施要则》,从1950年起在全国实行。根据该要则,全国范围内征收14种税:货物税、工商业税(包括坐商、行商、摊贩之营业课税及所得课税)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税(包括筵席、娱乐、冷食、旅店)和使用牌照税。1950年1月,政务院颁发《关于关税政策和海关工作的决定》,关税自此立法;1951年5月,又颁布《海关进出口税则》及其《实施条例》,自此统一了全国税政。
第三,统一全国财经工作。这为财政制度建设打下坚实基础。1949年底确立了统一财经工作的方针。1950年3月3日,政务院第二十二次会议通过《关于统一国家财政经济工作的决定》,内容包括:统一财政收支管理;统一全国物资管理;统一全国现金管理。其中统一财政收支管理是核心和关键。
此外,1950年6月开始,国家还对财经工作作了一系列的调整,包括调整工商业(调整公私关系、调整劳资关系、调整产销关系)、调整税收、酌量减轻民负。财政管理进一步加强,基本建设拨款制度建立起来,财政管理体制得到调整,财政制度逐步健全。1951年3月,政务院发布《关于1951年财政收支系统的决定》,以统一领导、分级负责为方针,将全国财政划分为中央、大行政区和省三级财政,并明确划分了中央与地方的财政收支范围。1951年5月,政务院又发布了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》。
1952年,中共提出过渡时期的总路线,即实现国家的社会主义工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。在改造过程中,国家广泛运用财政工具。1949~1952年,新中国的财政制度建设是在战争年代的革命根据地财政和解放区财政的基础之上进行的。这个阶段的财政制度建设虽还带有战时财政的特征,但随着国民经济的恢复,财政制度建设也取得了突出的成就,财政实现了从供给财政向城市财政的过渡,国营经济成为国家财政的基础。国营经济向国家提供的财政收入1950年为21.75亿元,占财政总收入的35.0%;1951年为59.74亿元,占47.8%;1952年为101.01亿元,占58.1%(当代中国丛书编辑部,1988a)。

二、计划经济时期的中国财政

(一)“一五”时期的中国财政
1953年,中国开始实行第一个五年计划,国家财政的目标主要是筹集建设资金支持工业化。“一五”时期,国家财政集中的收入占国民收入的31.3%,国家财政为工业化筹集建设资金达1241.75亿元,保证了“自力更生为主”工业化目标的实现。“一五”时期,以苏联帮助中国设计的156项建设单位为中心的、由限额以上的694项建设单位组成的工业建设,仅全民所有制基本建设投资就达588.47亿元,其中国家财政拨款资金达506.44亿元,占86.1%。
工业化建设的结果是,工业部门成为财政收入的重要来源。工业部门缴纳的收入为602.45亿元,占全部财政收入的46.7%。1953年,工业部门缴纳的收入占财政收入的比重为41.6%,1957年上升到50.3%。
自1953年开始,中国财政管理体制从原来的中央、大行政区、省(市)三级管理,改为中央、省(市)、县(市)三级管理体制,降低了集中程度,适当地下放了管理权限。1954年,财政体制又作调整:预算收入实行分类分成办法,将国家预算收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三大类;预算支出基本上按照隶属关系划分;按照收支划分,地方的财政支出,首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补,不足部分由中央财政划给调剂收入弥补;分成比例一年一定。

(二)19581965年的中国财政

1.19581960年的中国财政
1958年,中国开始进行第二个五年计划。“二五”时期,财政的主要目标是为经济的“大跃进”提供财力支持。1958年之前,中国实行“以支定收,一年一变”的财政体制。1958年财政体制改为“以收定支,五年不变”,旨在增加地方政府的激励。地方可以在五年内按其收入情况来安排支出。从1958年起,中国在国营企业实行利润全额分成制度,增加了对企业的激励。企业留用的利润,在国家规定的范围内自行安排使用。这一制度从1958年到1961年共实行四年,提取留成资金146.7亿元。
改进企业财务管理制度,鼓励企业更新改造和试制新产品。在企业流动资金管理上,试行“全额信贷”。国营企业的流动资金以往由财政和银行“两口供应”,财政拨款供应国营企业的定额流动资金,银行贷款供应国营企业的超定额流动资金。这一办法实行两年就被迫停止执行。中国在基本建设财务管理上试行投资包干制度,投资包干的建设单位一度有5000多个,占全国投资总额的40%左右,但由于投资包干制度不健全,1961年该制度停止执行。
合并税种,简化征税办法。1958年9月,经全国人大常委会审议通过,由国务院发布试行《中华人民共和国工商统一税(草案)》,将商品流通税、货物税、营业税和印花税合并为工商统一税,对工厂只征一道税,此外,在商业零售环节再征一道税。简化纳税办法一是减少对“中间产品”的征税,除对棉纱、皮革、白酒3种产品继续征税外,其他“中间产品”一般不征税;二是简化计税价格,一律根据销售收入计税。税制改革注重在基本维持原税负的基础上调整税率,注意奖励协作生产。这次改革停征了利息所得税和文化娱乐税。过于简化的税制,削弱了税收调节经济的作用。
“大跃进”背景下的财政制度偏离正轨,财政出现“假结余,真赤字”,财政结余有水分。三年“大跃进”,以及其他因素一起作用,中国经济社会在1959年到1961年遭遇了极大的困难,经济倒退,财政收入下降。1961年,财政收入比上一年下降了37.8%。

2.19611965年的中国财政
为了应对挑战,1961年,中央实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针,国家集中财力,加强财政的集中统一。在财政体制上,从1961年起,国家财权基本集中到中央、大区和省(自治区、直辖市)三级,继续实行“收支下放、地区调剂、总额分成、一年一变”(1959年起实行)的办法;收回一部分重点企业、事业单位的收入,作为中央的固定收入,并将基本建设拨款改为中央专案拨款;适当缩小了专区、县(市)、公社的财权。国家财政预算,从中央到地方实行上下一本账,坚持“全国一盘棋”。财政体制从收支两方面加强管理,财政体制集中度较高,中央直接掌握的财力从原来的50%提高到60%左右。强调各级财政预算不准打赤字,并适当压缩预算外资金,加强管理。
大力压缩基本建设投资,按照国家计划和核定的预算拨款。国家注意合理分配资金,调整经济结构。国家财政按先生产、后基建和农、轻、重为序的原则,合理分配资金,促进经济结构调整,加快生产恢复和发展。同时,改进企业财务管理体制,恢复和健全企业成本、资金管理制度,加强经济核算;改进企业利润分配制度,调低企业利润留成比例,全国企业平均利润留成比例从13.2%降低到6.9%,并明确规定企业利润留成资金必须绝大部分用于“四项”费用、进行技术革新和技术革命、实行综合利用所需的支出,同时按照国家的规定安排奖金和职工福利开支。企业主管部门集中的留成资金,不得超过企业留成资金总额的20%,且只能用于企业之间的调剂。1962年,除商业部门仍实行利润留成办法外,其他部门的企业停止利润留成,改为提取企业奖金。企业所需的技术组织措施费、新产品试制费、劳动安全保护费、零星固定资产购置费四项费用,改为国家拨款解决。国营企业在完成国家规定的主要指标后,可按工资总额的3.5%提取企业奖金。未全面完成国家计划的,按规定扣减一定比例的奖金。
1965年,调整的经济任务完成,工农业生产在协调的基础上已超过1957年的水平。从总体上看,财政调整后,通过增收节支,节约非生产开支,压缩社会集团购买力,消灭财政赤字,实行比较集中的体制,加强集中统一,保证了调整经济工作的顺利进行。

(三)19661977年的中国财政
1966~1976年是“文化大革命”时期,各项制度遭严重破坏,财政制度也不例外,连正常的财政工作都受到影响。
“文革”时期,财政领导机构多次受到冲击,财政工作受到严重影响,经济效益也受到很大影响。同时,国家也采取一些措施,包括两次冻结银行存款,以尽量减少对财政制度的冲击。整顿企业财务(如1972年清产核资)、整顿机构(如1972年恢复税务局建制,建设银行重新从人民银行划分出来;1975年财政部军事管制委员会被撤销,财政部司、局组织建制恢复,“税务总局”名称恢复)、严格财政管理和财经纪律等工作的进行在很大程度上维持了国家的运转。
基于全民所有制职工人数、工资支出、粮食销量略创新高的现实,国家对此进行严格控制。国家还采取措施控制基本建设规模,加强基本建设管理,压缩财政支出。
“文革”时期,国家财政在支持经济领域某些方面取得成就,农业、工业、交通运输和科学技术都得到了一定发展。此外,中国还为发展中国家提供了数目相当可观的财政援助。当然,从整体上看,“文革”对国家财政造成了严重破坏,虽然从1966年到1976年,财政收支相抵,赤字只有近9.47亿元,但有4年出现赤字,在“文革”后期的1974~1976年,更是连续三年赤字,且1976年的赤字规模较大。而且,这样的财政状况还是在许多事业停办缓办,勒紧裤腰带过日子的情况下得到的。
1974~1976年,财政连续三年发生赤字,分别为7.11亿元、5.27亿元和29.62亿元。财政赤字规模不算大,但由于这是压缩支出的结果,财政困难程度可想而知。1977年和1978年国民经济得到一定的恢复,1977年和1978年都出现了财政结余,分别为30.93亿元和10.17亿元。
在整个计划经济时期,中国财政最主要的职责是为国家计划提供支持,保证各项事业的正常运转。经济中存在的各种问题,多数时候通过集权与分权的调整来加以解决。由于对公债的理解存在一定的偏差,1968年中国既无外债又无内债,并将此视为社会主义制度的优越性。计划经济时期对财政赤字的认识也较为保守,因此将财政平衡作为财政运行的重要目标,认为实现财政平衡、信贷平衡、物资平衡,才能实现国民经济综合平衡。

三、改革开放以来的中国财政:19781991

(一)有计划商品经济目标的确定与“国家调控市场,市场引导企业”
1978年的中共十一届三中全会,确定以经济建设为工作重点,提出应该有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权等一系列措施,以充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性。1979年4月,中央工作会议讨论了当时的经济形势和党的对策,正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针,农轻重比例关系和积累消费比例关系等重大比例关系得到改善。改革开放初期,中国坚持“计划经济为主、市场调节为辅”的方针,在改革传统计划经济体制的同时,个体经济、乡镇企业(社队企业)、外资经济都开始得到一定的发展。同时,对外开放事业得到了较快发展。
1984年10月20日,中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,确立社会主义有计划的商品经济的改革目标,确定改革的重点从农村向城市转移。1987年中共十三大指出中国正处于社会主义初级阶段,必须以公有制为主体,大力发展有计划的商品经济;以指令性计划为主的直接管理方式,不能适应社会主义商品经济发展的要求;国家对企业的管理应逐步转向以间接管理为主;计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的;新的经济运行机制,总体上来说应当是“国家调节市场,市场引导企业”的机制。1988年9月,中共中央正式作出治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的决定。治理整顿要求着重在企业承包经营责任制、财政包干体制、金融体制、外贸承包制等方面深化和完善改革。

(二)从放权让利到有计划的商品经济框架内的财政改革

1.财政的放权让利
改革开放之初,经济管理体制过分集中弊病已被充分认识,因此改革的具体措施首先表现为放权让利。财政改革主要是体制内部调整,在体制内增强各种经济主体的激励。财政集中的减少首先表现为财政在某些领域支出的增加,包括支持农村改革,提高农产品收购价格;调整多年未调整的工资。国家财政放松对国营企业财务管理。无论是利润留成,还是企业基金制度试点,都减少了财政集中度,扩大了企业资金自主支配权。“利改税”在规范国家与国营企业分配关系的同时,也冲击了统收统支的财政财务管理体制,企业资金支配权进一步扩大。中央也对地方财政放权,“分灶吃饭”就是要增强对地方政府激励的改革,增加地方财政的自主性。改革最初,重点在农村进行改革。国家支持社队企业(乡镇企业)发展,实行低税免税政策。为适应对外开放的新局面,中国在对外资企业征收工商统一税的基础之上,逐步形成外资企业所得税制,建立了涉外税制。涉外税制必须适应当时国有制财政的现实,给外资企业以充分的成长空间,因此,最初建立的涉外税制是一种优惠税制。

2.社会主义有计划的商品经济框架内的财政制度改革

(1)适应市场竞争主体需要的税制改革
发展商品经济需要有市场竞争主体。1983年和1984年中国实行两步“利改税”。“利改税”是“计划经济为主,市场调节为辅”的产物。当有计划商品经济改革目标确定之后,第二步“利改税”方案可以更加顺利继续执行下去,且适应了市场竞争主体培育的需要。这样,中国形成了一套以流转税制为主体,多种税制协调配合的复合税制。
市场竞争主体除了国营企业之外,还有集体企业、城乡个体工商业户、私营企业、外资企业等。对于非国营企业,特别是非公有制企业,政府不能通过统收统支的办法进行管理。中国需要有一套与这种经济现实相适应的税制。改革后的中国流转税有产品税、增值税、营业税等,所得税有国营企业所得税、集体企业所得税(1985年)、城乡个体工商业户所得税(1986年)、私营企业所得税(1988年)、个人收入调节税(1987年)等。涉外税制中的个人所得税制继续执行,中外合资经营企业所得税和外国企业所得税在1991年7月1日正式合并为外商投资企业和外国企业所得税。此外,中国开征了城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、土地使用税等一系列税种。

(2)适应间接宏观调控需要的财政改革
有计划的商品经济要求财政的间接调控。从计划经济走过来的中国,短缺经济问题仍是大问题,如何防止社会总需求超过社会总供给是宏观经济调控的首要难题。社会总需求的影响因素不外乎投资和消费。在计划经济条件下,压缩基本建设投资规模和社会集团购买力可以防止投资膨胀和消费膨胀。在建立商品经济的过程中,政府用传统方法调控,但这对体制外资金带来的投资膨胀和消费膨胀不能奏效。随着地方和企业的自主权的扩大,预算外资金规模持续扩大,加上基本建设资金有许多来自银行,投资和消费膨胀成为宏观经济调控的一大难题。财政只能加强预算外资金管理,并通过税收手段来抑制投资和消费。在控制投资上,主要是设立新税种,如1991年的固定资产投资方向调节税。该税由1983年为控制基本建设规模而开征的建筑税转化而来。在控制消费上,中国开征了奖金税、工资调节税、特别消费税等一系列新税。
外向型经济是中国经济增长的重要推动力量。中国出口退税制度在1983年起步,随后得到进一步发展。1987年12月31日,财政部更是明确了彻底出口退税的基本原则。此外,为鼓励股份制改造试点,中国实行较为优惠的企业所得税政策。为调节资源基差收入,1984年10月1日,资源税开征。增值税征收范围扩大,相应缩小产品税的征收范围。增值税的征收方法也作了调整,从起初采用“扣额法”和“扣税法”转为统一采用“扣税法”。税收在促进产业和区域发展上发挥了重要作用,采取了多种税收优惠政策。总之,税收作用得到了空前重视。

(3)适应分权需要的财政包干制
“分灶吃饭”突出地方政府利益。1980年和1985年的财政体制改革都强调“分级包干”。不同的是,1980年的“划分收支”在1985年变成了“划分税种,核定收支”。1988年更是明确提出实行地方财政包干。总体上看,20世纪80年代的财政体制是财政包干制。财政包干制调动地方积极性,促进了经济增长,但也因为减免税政策滥用,“藏富于民”“藏富于企业”,在一定程度上带来财政困难问题。
这一时期,计划经济和商品经济共存,计划体制与市场体制并存,计划仍发挥重要作用,市场也开始起作用。无论如何,税收调节经济的作用开始初步得到重视,财政改革逐步打破统收统支的格局,同时,为适应新经济力量的成长,财政制度作了相应的调整。但是,财政运行的结果是除1985年之外,其他各年度均出现财政赤字,财政困难与经济较快增长同时出现。从80年代中后期开始,中央财政运行困难,“振兴财政”就有了紧迫性,分税制试点相应启动,其他财政改革也亟待进行。

四、改革开放以来的中国财政:19922012

(一)社会主义市场经济体制改革目标的确定
长期以来,计划经济与社会主义联系在一起,市场经济是资本主义的代名词。有计划的商品经济改革目标的确定,未根除计划经济的影响。计划经济束缚经济发展的弊病随着改革的深入也越来越突出。市场在资源配置中的作用未得到充分的认识。1992年初,邓小平发表南方讲话。在经过扎实的准备工作之后,市场经济不再是禁区。1992年10月,中共十四大明确提出社会主义市场经济体制的改革目标。1993年11月,中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,全面概括了经济改革目标,确定市场要在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
1994年,中国进行了全面的经济改革,内容涉及财税、金融、投资、企业制度等。经过数年的发展,中国确立了社会主义市场经济的框架。改革的任务转到如何进一步完善市场经济体制上来。2003年10月14日,中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,中国还存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题,而造成这些问题的原因是体制性障碍,因此,需要进一步完善社会主义市场经济体制。

(二)适应社会主义市场经济体制的财政改革
1992年,社会主义市场经济体制改革目标明确。商品经济与市场经济是一致的。在有计划的商品经济框架下所进行的财政制度改革探索,其基本取向有许多与社会主义市场经济的要求一致。市场经济要求对公有制经济和非公有制经济一视同仁,提供公平的竞争环境,对财政改革提出了新要求。在这种情况下,中国财政制度必须突破传统的公有制财政、计划型财政等的束缚,突破80年代一度将中国财政视为“经营管理型”财政的误区。
有计划的商品经济突破商品经济禁区,但是计划经济的力量仍然很强大,市场不能在资源配置中发挥基础性作用。这还是一个短缺经济的年代。通过税收杠杆影响多种商品价格的做法一直得到推广。显然,这种做法的实质是干预微观经济的运行。随着市场经济改革目标的提出,较为中性的流转税更易为市场所接受。1994年税制改革选择以增值税为主体的流转税制,就适应了这种改革的要求。
市场经济要求政府运用经济杠杆实施宏观经济总量调控,财政政策是重要的经济杠杆,总量调控要从行政直接控制办法转向间接调控体系的建立。与计划直接调控联系在一起的固定资产投资方向调节税、奖金税、国营企业工资调节税等,导致政府对微观经济的过度干预。因此,改革必然要逐步取消此类税种。公有制经济与非公有制经济之间的公平竞争,要求统一不同所有制企业的税收待遇。
现代市场经济国家财政收入主要是税收收入。政府收入应统一进预算,而不应有预算内、预算外之分,更不应有制度外的说法。财政信息应公开透明,财政决策应实现法治化、民主化和科学化。在市场经济下,财政支出应一视同仁。所有企业和个人,在统一的税收制度下纳税,应享受同等的公共产品和公共服务,而不应有城乡之别。政府间财政关系应有助于统一市场的形成,在激励地方政府的同时,应避免“诸侯经济”问题的出现。符合以上要求的财政是公共财政。中国1994年已开始建设公共财政,1998年明确提出构建公共财政框架,2003年之后更是在进一步完善公共财政体制,就是对市场经济改革的要求所作出的回应。2006年中国取消农业税,向实现城乡统一财政待遇迈出重要的一步。2008年内外资企业所得税制统一。2009年1月1日,城市房地产税取消,并入房产税,从此内外资税制全面统一。
现代市场经济对财政管理效率也有要求。2000年,部门预算和国库单一账户制度的改革,推动了财政管理的进步。政府采购制度也逐步健全,越来越多的财政支出通过政府采购的方式进行,节约了大量财政资金。
在这个阶段,宏观财政管理体制逐步形成,1998年和2008年两次积极财政政策的实施,促进了宏观经济的稳定。

五、适应国家治理现代化的中国财政:2013年至今

(一)国家治理体系和治理能力现代化
2013年11月12日,为贯彻落实中共十八大关于全面深化改革的战略部署,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》将市场在资源配置中的“基础性作用”提法修改为“决定性作用”,这意味着市场的作用得到进一步的强调。《决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。……全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。……经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”《决定》的第五部分“深化财税体制改革”对财税改革作出专门的部署,赋予财政新定位—财政是国家治理的基础和重要支柱。这是既往改革和中国财政实践中所未曾有的。《决定》明确提出“建立现代财政制度”,这是对1949年以来中国财政制度现代化的更直接更准确的概括。深化财税改革的重点是三个领域:政府预算改革、税制改革和政府间财政关系改革。实际上,《决定》中关于国企利润上缴、公共预算与国有资本经营预算的关系的界定、探索试行官邸制、事业单位改革等都是与财政改革密切相关的内容。

(二)建立现代预算制度:2013年以来的预算改革
2013年5月24日,国务院批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》要求推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求实施全面规范、公开透明的预算制度。中共十九大报告更是要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。这样,预算管理制度改革的总方向——建立现代预算制度就有了更加明确全面的表述。
2014年6月30日,中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定,修改后的预算法于2015年1月1日生效。预算转向结果导向型是大势所趋。中国已全面推行预算的绩效管理,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,是绩效预算改革的先声。
预算管理的重点不是收入任务,收入预算旨在科学准确地预测收入。支出安排才是预算管理的重点。预算审核的重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。预算支出强调和政策目标的联系,与国家治理目标紧密相联。预算管理要求清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。建立跨年度预算平衡机制的要求,突破年度平衡的约束,推动了中期财政规划改革。建立权责发生制的政府综合财务报告制度可以进一步提高财政透明度,完善财政决策的信息支持系统。编制政府综合财务报告技术性很强,需要立足国情,刻苦攻关,才可能真正取得成效(杨志勇、张斌,2017)。债务管理风险直接影响财政的可持续性。建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制,切中要害。
预算应更多地通过互联网公开,方便社会监督,同时也利于社会各界对国家治理贡献更多的才智,从而促进国家治理体系和治理能力的现代化。从2015年开始,省级政府有了发债权。地方债规模的扩大,越发凸显地方债规范发展的重要性。地方债风险的防范化解,是防范化解重大风险攻坚战的组成部分。最需要警惕的是地方隐性债务和或有债务。地方政府债务融资的约束机制的建立最重要,应让地方政府能为自己的举债行为真正负责。
预算管理已演变成为一个社会各界关注的热点问题,是社会进步的体现。未来预算改革应在回应社会的同时,为国家治理现代化任务提供基础支撑。预算改革作为经济、政治、社会问题的交叉点,任务绝不会轻松。国家治理需要良好的预算管理。预算管理需要适应现代财政制度动态治理的要求(杨志勇,2015)。从一定意义上看,预算改革将伴随全面深化改革的全过程。

(三)建立现代税收制度:2013年以来的税制改革
2013年以来,中国税制改革在加快,税收的法治化进程在加快。下面主要阐述增值税、个人所得税、企业所得税等若干具体税制的变化。
始于2012年1月1日营业税改征增值税(即“营改增”)试点自2016年5月1日起进入全面试点阶段,营业税退出中国税制舞台。“营改增”试点历经三阶段:一是局部地区少数行业先行试点;二是部分行业试点在全国统一推开;三是增值税全面取代营业税。2018年确定的增值税税率三档并两档的改革方向,在降低税负的同时,适应增值税中性作用发挥的要求。自2008年5月1日起,增值税17%和11%两档税率分别下调1个百分点到16%和10%。
2018年8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定,这是建立现代个人所得税制度的重要一步,意味着从2019年1月1日起,中国的个人所得税制转变为综合与分类相结合的个人所得税制。居民个人的综合所得合并纳税,并引入专项附加扣除制度,中低收入者的税负大幅度下调,个人所得税促进社会公平的作用得到强调。为更好地体现减税政策的要求,让个人所得税减税效果更充分地体现出来,自2018年10月1日至2018年12月31日,先将工资、薪金所得基本减除费用标准提高至5000元/月,并适用新的综合所得税率;个体工商户的生产、经营所得和对企业事业单位的承包经营、承租经营所得,先行适用新的经营所得税率。
2008年内外资企业所得税制实施之后,企业所得税制进入相对平稳的运行状态,调整多是局部的,有些属于制度完善的政策,有些还有特定的时间限制。企业在2018年1月1日至2020年12月31日期间新购进的设备、器具,单位价值不超过500万元的,实行一次性税前扣除政策。此外,还有支持小型微利企业发展、支持高新技术企业和科技型中小企业发展、激励企业加大研发投入、研发加计扣除等政策。资源税从价计征改革及水资源税改革试点自2016年7月1日起实施。2018年1月1日,环境保护税开征。如何处理环境保护部门和税务部门的关系,还需要进一步探索。现行的一些税种如消费税等就有促进环境保护的功能,如何协调这些税种的关系,也需统筹考虑。
此外,2018年国地税机构合并也是重要事件。国地税合并的意义已超越税务部门自身。国地税合并是要优化税务机构设置,合并后税收征管的规模经济和范围经济,可以进一步提高征税效率,降低公共服务成本,从而真正提高国家治理的现代化水平。

(四)建立现代中央和地方财政关系:2013年以来的分级财政改革

1.事权和支出责任的划分
《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)(以下简称《意见》)是一份指导事权和支出责任改革方向的框架性文件,于2016年8月16日发布。根据《意见》,中央财政主要负责国家安全、外交、中央国家机关的运转,调整国民经济结构,协调地区发展,实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展等事务所需支出;地方财政主要负责本地区政权机关运转及本地区经济及事业发展所需支出。在财政事权的划分上,国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权。地方的财政事权由地方行使,中央对地方的财政事权履行提出规范性要求,并通过法律法规的形式予以明确。《意见》还提出建立动态调整机制,这适应客观条件在不断变化的现实。《意见》强调“财政事权”,回应的是财政管理体制改革问题。财政事权和支出责任划分的重点在中央和省一级之间。只要中央和省一级划分清楚,那么省以下的就容易确定。《意见》对省以下财政事权和支出责任的划分作了原则性规定,强调结合当地实际确定事权,避免“一刀切”,有利于各地探索符合实际情况的体制。
2018年2月8日,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,自2019年1月1日起实施,进一步推动了财政事权和支出责任的划分。国务院办公厅2018年还印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,自2019年1月1日起实施。这些都表明事权与支出责任划分改革已在提速。

2.收入的划分
“营改增”全面试点之后,再沿用新增增值税收入归地方的做法已不适合现实需要。国务院决定,制定全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分的过渡方案。在保持现有财力格局不变(中央和地方财力大体“五五”格局),注重调动地方积极性,兼顾好东中西部利益关系的原则指导下,确定了以下改革方案:①以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数。②所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。③中央分享增值税的50%。④地方按税收缴纳地分享增值税的50%。⑤中央上划收入通过税收返还方式给地方,确保地方既有财力不变。⑥中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方,主要用于加大对中西部地区的支持力度。这一方案与全面推开营改增试点同步实施,即自2016年5月1日起执行。过渡期暂定2~3年,届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况,研究是否适当调整。此外,自2016年1月1日起,证券交易印花税不再作为共享税,全部作为中央税收入。

3.转移支付的调整
《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)也包括转移支付方面的内容。《方案》将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项,首先纳入中央与地方共同财政事权范围。《方案》提出参照现行财政保障或中央补助标准,制定9项基本公共服务保障的国家基础标准。地方在确保国家基础标准落实到位的前提下,因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准,应事先按程序报上级备案后执行,高出部分所需资金自行负担。对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的9项事项,地方可结合实际制定地区标准,待具备条件后,由中央制定国家基础标准。法律法规或党中央、国务院另有规定的,从其规定。《方案》要求调整完善转移支付制度。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付,原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,统一纳入共同财政事权分类分档转移支付,完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。《方案》还要求推动省以下支出责任划分改革。中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导;省级政府要考虑本地区实际,根据各项基本公共服务的重要性、受益范围和均等化程度等因素,结合省以下财政体制,合理划分省以下各级政府的支出责任,加强省级统筹,适当增加和上移省级支出责任;县级政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务,承担提供基本公共服务的组织落实责任。
2013年以来,积极财政政策不断地优化,从2008年的“结构性减税”到2018年的大规模减税降费,既是政策着力点的转变,又是宏观财政调控水平提高的表现。2013年以来,中国还在财政的国际化上作了积极的探索,推动《BEPS行动方案》的制定,积极参与国际税收新秩序的形成;还推动金砖国家新开发银行的成立与运作,推动全球治理秩序的形成。

六、结语
新中国财政70年的现代化探索,既是发展型财政的探索,又是市场型财政的探索。最初,中国财政适应重工业优先发展战略的需要,为迅速建立起独立的工业体系筹集资金,推动了工业化进程。在计划经济时期,财政主要服从国家计划的需要,在努力实现财政平衡的同时,尽力保障计划的落实。在市场化改革时期,特别是社会主义市场经济体制改革目标明确之后,财政自身的平衡让位于宏观经济稳定,让位于社会总供给和总需求的平衡。2013年以来,“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新定位,更是对财政提出了全面改革的要求。建立现代财政制度的目标虽然是2013年明确的,但是财政制度的现代化70年来一直在实践之中。为适应国家治理体系和治理能力现代化的需要,中国财政正在进行全方位的改革。回顾70年的中国财政,可以发现每个时期财政因应时代背景而作相应调整的事实。中国财政正是这样走过了难忘的70年,并正在迎接更加灿烂美好的未来!

参考文献[1]财经智库编辑部:《不断探索中国特色社会主义经济理论—专访中国社会科学院学部委员张卓元先生》,《财经智库》2017年第5期。
[2]当代中国丛书编辑部:《当代中国财政》(上),中国社会科学出版社1988年版。
[3]当代中国丛书编辑部:《当代中国财政》(下),中国社会科学出版社1988年版。
[4]项怀诚主编:《中国财政50年》,中国财政经济出版社1999年版。
[5]项怀诚主编:《中国财政通史》,中国财政经济出版社2006年版。
[6]杨志勇、杨之刚:《中国财政制度改革30年》,格致出版社、上海人民出版社2008年版。
[7]杨志勇、张斌 主编,汤林闽 执笔:《中国政府资产负债表2017》,北京:社会科学文献出版社2017年版。
[8]杨志勇:《现代财政制度探索:国家治理视角下的中国财税改革》,广东经济出版社2015年版。

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